Dictamen de rechazo al proyecto Argentina Digital

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Dictamende rechazo al proyecto de "Argentina Digital" firmado por las diputadas nacionales, Victoria Donda (Libres del Sur - UNEN) y Margarita Stolbizer (GEN- UNEN).
 

Dictamen de las Comisiones
 
Honorable Cámara:

Las Comisión de Comunicaciones e Informática ha considerado el proyecto de ley venido en revisión por el que se declara de interés público el desarrollo de las tecnologías de la información y las comunicaciones, las telecomunicaciones y sus recursos asociados, estableciendo y garantizando la completa neutralidad de las redes (114-S-14); y el proyecto de ley de autoría del diputado Federico Pinedo de Régimen de Telecomunicaciones de la República Argentina (expte. 0262-D-2011, reproducido) y, por las razones expuestas en el informe que se acompaña y las que dará el miembro informante, aconsejan su rechazo.
 

                    Sala de las Comisiones, 11 de diciembre de 2014.

INFORME
HONORABLE CAMARA:

1.Contexto y tratamiento

El presente proyecto de Ley que llega con media sanción a la Cámara de diputados, será sancionado en un trámite rápido de cincuenta (50) días. Este número puede no decir mucho, pero en el caso de esta cámara disponemos sólo de  seis (6) días para su tratamiento, lo que nos ubica en el rol de refrendar lo actuado por el senado sin ninguna posibilidad de un serio y amplio debate que involucre a todos los sectores interesados.
Creemos que es necesario escuchar a usuarios, cooperativas, empresas de telecomunicaciones y de acceso internet, sindicatos, universidades, asociaciones sin fines de lucro, etc.
Todo esto nos ha sido vedado puesto que hay una intención de dar un tratamiento veloz en el que sólo queda aprobar o rechazar lo que se hizo en el Senado. 

Creemos que es necesario abrir el debate y la discusión teniendo en cuenta que se está reformando una normativa del año 1972 y un decreto del año 2000.  No se entiende porque el oficialismo imprime un ritmo de semejante aceleración cuando no tuvo voluntad política para reformar estas normativas durante los últimos doce (12) años.

Cabe señalar que el mismo oficialismo en el senado tuvo que modificar su propio dictamen introduciendo numerosos cambios sobre la propuesta original presentada por el Poder Ejecutivo pero que no hacen a la sustancia del mismo.

El oficialismo modificó la propuesta de autoridad de aplicación indefinida u omnímoda con atribuciones de una total discrecionalidad. Para ello se instituyó una autoridad de aplicación en espejo con la de la ley 26522, de Servicios de Comunicación Audiovisual. Si bien esto es algo menos preciso, no se explica porqué para el caso de las telecomunicaciones se requiere aplicar una autoridad de aplicación como una copia de dicha ley. Por otra parte, como fiel réplica de la AFSCA no se aseguran criterios de idoneidad, solvencia técnica e independencia funcional del ente regulador.

Esta ley no tiene por propósito la definición de una política de Estado. Y esto se pone de manifiesto no sólo en las imprecisiones y la vaguedad del texto del proyecto, sino también en los “parches” de último momento.
Precisamente si nos propusiéramos planificar y delinear una política pública, y atento a la complejidad de la materia en debate, y la necesidad de fortalecer el rol del Estado en un escenario planteado a futuro, nos daríamos un debate profundo.
Estamos de acuerdo en que era hora de tomar cartas en el asunto y sancionar un marco regulatorio acorde a las necesidades de una realidad signada por la convergencia tecnológica. Y es allí donde nos tenemos que plantear qué Estado queremos, cuál es el rol que va a asumir el estado en esta era tecnológica. Sin embargo, el proyecto con media sanción del senado, lejos está de resolver esta cuestión, simplemente la posterga, otorgando facultades discrecionales a una autoridad de aplicación. No sólo estamos hablando de una delegación absoluta del congreso sino que estamos proponiendo un escenario de permanente improvisación.
Cabe preguntarnos si este proyecto de ley realmente ataca la concentración económica y las asimetrías o si por el contrario, las protege y profundiza. Si pretendemos abordar la convergencia tecnológica, es necesario reconocer que tiende a una integración empresaria vertical y tiende a fomentar la concentración monopólica y oligopólica.  En este sentido, las críticas más sustanciales que ha recibido este proyecto son las vinculadas a la necesidad de un Estado presente, que combata esta concentración, y que proteja al usuario garantizando el acceso libre y universal a los servicios tic.

2.Algunas Consideraciones

Telefonía Móvil. Si bien el oficialismo fue sobre sus pasos y restituyó la condición de servicio público en el caso del Servicio Básico Telefónico, no avanzó en esa misma dirección para el servicio de voz mediante la Telefonía Móvil o Celular, instrumentando tarifas y condiciones de prestación de servicio.  Tarifas que se modifican mediante audiencias públicas y que posibilitan un trato diferenciado para sectores más vulnerables, como por ejemplo los jubilados. El servició de Telefonía Móvil es uno de los que registra el mayor número de reclamos por parte de los usuarios. Tan sólo en la Ciudad de Buenos Aires, del total de denuncias realizadas a la Dirección General de Defensa y Protección del Consumidor en 2013 (12.645), el 21,2% (2679) corresponden a la Telefonía Móvil.
Si bien el proyecto en el artículo 6 define “Servicio Básico Telefónico (SBT): consiste en la provisión del servicio de telefonía nacional e internacional de voz, a través de las redes locales, independientemente de la tecnología utilizada para su transmisión, siempre que cumpla con la finalidad de permitir a sus usuarios comunicarse entre sí.” En el Artículo 7 inciso f) deja en claro que se refiere sólo a la Telefonía Fija.

Definición de Servicios TIC. En el artículo 6 inciso g) se define como TIC  “Tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC): es el conjunto de recursos, herramientas, equipos, programas informáticos, aplicaciones, redes y medios que permiten la compilación, procesamiento, almacenamiento y transmisión de información, como por ejemplo voz, datos, texto, video e imágenes, entre otros.” Al respecto en un reciente comunicado la Asociación por los Derechos Civiles y la Fundación Via Libre expresaron su preocupación al afirmar que “Esta definición permite una interpretación extensiva que colocaría bajo la potestad regulatoria todos los servicios que se prestan a través de Internet (como, por ejemplo, las comunicaciones interactivas, bidireccionales o multidireccionales, de voz e imagen) y, en consecuencia, sujetaría a los prestadores de estos servicios a obligaciones de licenciamiento, contra el anunciado espíritu de no interferir con los contenidos.
Resulta grave que se limite, (…) la prestación de muchos servicios y aplicaciones que operan en Internet, como buscadores, plataformas de publicación o alojamiento de contenidos generados por los usuarios, programas de mensajería instantánea, entre muchos otros.
Ello constituye una amenaza cierta para la circulación de informaciones e ideas en el entorno en línea: el proyecto tiene tal amplitud normativa que conduce a la regulación indirecta de los contenidos.”

Tratamiento desigual entre Pymes, Cooperativas, Empresas de Televisión por Cable y grandes Empresas de Telecomunicaciones. Cuando se refiere a la interconexión e interoperabilidad se expresa la obligación de compartir la infraestructura, pero sin hacer distinción alguna entre PYMES, Cooperativas o grandes Empresas de Telecomunicaciones. La pretendida condición de igualdad entre desiguales sólo promueve que se amplíe dicha desigualdad. No es menor que se especifique en el texto de la ley distinciones para que efectivamente se proteja a cooperativas y Pymes. La experiencia en materia de telecomunicaciones en los últimos 12 años  nos muestra un aumento de la concentración y de la extranjerización de estas empresas. Si a esta situación le sumamos que las grandes empresas de comunicaciones puedan utilizar la infraestructura de las empresas más pequeñas y cooperativas en igualdad de condiciones, no queda claro si se trata de una regulación del Estado permitiendo mejores condiciones a nuevos actores para lograr una desconcentración o dejar librado el rubro de las telecomunicaciones al poder del Mercado.   
En este sentido el especialista Martin Becerra en un reciente artículo periodístico (http://www.cronista.com/columnistas/El-tutti-frutti-de-Argentina-Digital-20141121-0039.html) se refería al tema: “El proyecto retoma la regulación de la interconexión e interoperabilidad de redes legalmente vigente desde el año 2000 pero nunca concretada. Ahora bien, la obligatoriedad de compartir redes (que no especifica cuándo se trata de ductos, de postes, etc.), a lo que se alude con la fórmula de ‘servicio público esencial en competencia’, no es taxativa en las distintas condiciones que deben cumplir operadores de desigual envergadura. Desagregar la red local es un paso necesario cuando se trata de conglomerados con posiciones dominantes e integración vertical, pero no en el caso de operadores pequeños. Además, como está redactado el dictamen, parte de la infraestructura de otros servicios, como los postes de las redes eléctricas, con este proyecto serán comprendidos como TIC.”  La interconexión y el compartir redes no se puede hacer "de todos con todos". Esto debe ser asimétrico, porque el mercado es profundamente concentrado y asimétrico. Puede ser que las grandes Telcos  abran sus redes a terceros, que estén obligadas a alquilarlas (y el proyecto debería especificar: sus postes, sus ductos, no sólo la red de cobre o de fibra, etc.), pero no deberían tener la misma obligación las cooperativas y pymes.

Poder significativo de mercado. Otra cuestión que resulta importante resaltar es la ambigüedad que contienen las definiciones particulares del Artículo 7, tales como la noción de Poder Significativo de Mercado que no cuenta con parámetros bien precisos para determinar cuáles son los prestadores de servicios TIC que se encuentran  en una posición de fuerza económica. De esta forma, las concesiones que se hagan o no a las grandes empresas en el futuro dependerán de la generosidad (o no) de quién detente la autoridad de aplicación; en definitiva dependerán de las buenas relaciones políticas y económicas, entre las corporaciones del mercado y los gobiernos de turno sin resolver las asimetrías del sector de los TIC y las telecomunicaciones.
El proyecto debería mejorar la noción difusa e imprecisa de “poder significativo de mercado”, debiendo contar la autoridad de aplicación con parámetros objetivos y vinculantes para intervenir  ante el dominio que pueda ejercer un prestador, dotando así de certidumbre a la intervención regulatoria del Estado. Las enumeraciones y enunciados de los artículos 7 inc. h), 46 y 47, se caracterizan por lo inciertas, imprevisibles y discrecionales. Se deja librada a la autoridad de aplicación la imposición de obligaciones específicas sin que ello sea vinculante con una vaguedad y discrecionalidad al extremo de que pueda adoptarlas, cuando lo considere, y por el tiempo que estime imprescindible, quien a su vez valorará cuándo existan condiciones de competencia efectiva que justifiquen la extinción de las medidas.
La deficiente técnica legislativa de incluir estas facultades en el artículo referido a las definiciones es producto del patético emparchado de los últimos días.

Sanciones. En nada se modificó el amplio espectro de sanciones ni las medidas cautelares a través de las que se otorgan verdaderas potestades jurisdiccionales a la autoridad de aplicación, tales como el cese inmediato de la actividad, el comiso y decomiso de equipos y materiales utilizados para la prestación de los servicios, o la caducidad de las licencias, las que de ser recurridas -salvo este último caso- no serán suspendidas en sus efectos. ¿Existe alguna razón para que las críticas dirigidas a estas cuestiones no fueran atendidas? ¿Acaso no se habían contemplado las observaciones realizadas por varios sectores de la oposición y los actores invitados a los plenarios de comisión en Senado?

Servicios de Comunicación Audiovisual. . En el proyecto se eliminan las limitaciones para que las empresas telefónicas brinden servicios de comunicación audiovisual. Esto fue el resultado de una negociación con distintos bloques de la oposición para permitir el apoyo a la ley 26522 de Servicios de Comunicación Audiovisual. Sin embargo, 5 años más tarde, el gobierno que acaba de premiar a los mismos actores a través de la adjudicación de las licencias 4G, ponderando aún más su posición en el mercado, propone la apertura sin haber intervenido en lo más mínimo para cambiar ese escenario. ¿Por qué los órganos de gobierno que han profundizado la posición dominante de las TELCO ahora van a tener una férrea voluntad de combatir las asimetrías si la ley ni siquiera establece obligaciones concretas ni fija parámetros objetivos a seguir, más que aquellos que pueda adoptar la autoridad en las áreas geográficas que considere necesarias y respecto de los actores que ésta considere? ¿Por qué no establecer un plazo de espera en el que se habilite el ingreso de nuevos actores al sector audiovisual pero no a la inversa? ¿Por qué no establecer porcentajes y permitir el acceso de las incumbentes una vez que se haya superado cierto límite de abonados a la telefonía para otros prestadores? Las experiencias en otros países han demostrado que ése es un modo de estimular la competencia en el sector más impermeable a la concurrencia de nuevos actores y reducir asimetrías. En legislación de otros países las medidas regulatorias asimétricas están taxativamente delineadas en el texto de la ley.
Ahora se permite que las empresas de Telecomunicaciones ingresen en la provisión de servicio de comunicación audiovisual y viceversa. En ese marco, lo que sería conveniente, es plantear un lapso de gracia en el que las empresas del sector audiovisual puedan dar servicios de telefonía pero las telefónicas no puedan dar servicios audiovisuales. Ese lapso puede ser fijado por la ley o puede ser establecido en función de que se demuestre que el mercado telefónico es más abierto a la competencia. Entonces se supeditaría el ingreso de las Telcos al campo audiovisual a que, previamente, el sector económicamente más potente, es decir las telecomunicaciones, se abran efectivamente a la competencia.  En el proyecto se observa que quienes presten el servicio de televisión por cable tendrán un doble estándar. Pueden estar encuadrados tanto como “radiodifusión por suscripción” según la LSCA ley 26522,  o también “servicios de TIC” o “servicios de telecomunicaciones” según el presente proyecto,  lo que genera una gran ambigüedad al respecto. En el caso de la LSCA se establecen criterios de multiplicidad de licencias “a fin de garantizar los principios de diversidad, pluralidad y respeto por lo local se establecen limitaciones a la concentración de licencias.”,  poniendo un límite de 24 licencias y un máximo del 35% del mercado nacional. En el proyecto que estamos analizando no hay ningún límite de multiplicidad de licencias ni de porciones del mercado nacional.

Fondo Fiduciario. Nos preguntamos acerca de algunas cuestiones referidas al fondo fiduciario del servicio universal (FFSU). Mediante el decreto n° 764/00, fue establecido un fondo que este proyecto transfiere al FFSU. La duda que surge es sobre los mencionados fondos, de cuánto hablamos, en qué medida y con qué destino fueron ejecutados.
La propuesta original del fondo establecido en el decreto 764/00, era su creación para asistir a las localidades con menores recursos económicos, aplicarlos a obras de infraestructura y mejorar notablemente el servicio. Según lo que pudimos leer de las exposiciones en el senado, las cooperativas y pymes no han recibido aporte alguno y además debían aportar a ese fondo. Hoy estos objetivos de impulso a la actividad de las cooperativas y pymes no se ven plasmados. Asimismo, podría estipularse de mejor manera quiénes podrían estar exentos del aporte, cuando en verdad es otra facultad discrecional asignada a la autoridad de aplicación que nada dice al respecto.
También nos gustaría sacarnos algunas dudas que surgen en torno al artículo 25 sobre la aplicación de dichos fondos. En el texto del proyecto podemos leer que la autoridad de aplicación podrá encomendar la ejecución de estos planes directamente a las entidades incluidas en el artículo 8, inciso b), de la Ley n° 24.156, el cual refiere a empresas con participación estatal mayoritaria. ¿No genera esto un atajo para eximirse de los sistemas de control interno y externo de la administración pública a través de sociedades comerciales? Si a esto sumamos que el artículo 21 establece que será la misma autoridad de aplicación la que dictará su reglamento de administración del fondo y las reglas para su control y auditoría, podemos advertir la falta de transparencia en el manejo y ejecución de los fondos.
Con ello la siguiente aclaración: en el artículo 82 se incorpora el control hacia la AFTIC por parte de la SIGEN  y AGN. Sin embargo el control de la ejecución de este fondo no queda debidamente definida.
Si nos proponemos una política de Estado antimonopólica, la creación y objetivo del fondo que se crea debería considerar la posición dominante de algunos competidores minimizando su influencia en el mercado, beneficiando a aquellos pequeños actores para salvar esta brecha existente entre sí. Se trataría de una clara medida de intervención a favor de la apertura de mercado, en donde el rol del Estado podría plasmar su propósito antimonopólico. Lamentablemente esto no se ve reflejado y nos estamos perdiendo la oportunidad para regular este aspecto: muy por el contrario estamos ante una propuesta de tipo liberal cuya consecuencia será la profundización, aún más, de la concentración económica, en la que los usuarios quedaremos desamparados ante el poder de estas grandes empresas.

3. Conclusiones.

Queda claro el oportunismo del gobierno al presentar el proyecto de ley. El Ejecutivo anuncio el envío de una propuesta para modificar la Ley Nacional de Telecomunicaciones la misma semana en que el Gobierno subastaba la apertura del espectro 4G para la telefonía móvil quedando en mano de las mayores empresas de teléfonos celulares. Una vez más, el oficialismo de turno prioriza las leyes con nombre y apellido por sobre las políticas de Estado.
Auspiciamos la necesidad de plantear nuevas tecnologías para el mejoramiento de la calidad en la prestación del servicio, pero nos preocupa saber cuál será el destino final de las cuantiosas entradas de flujos de capital por el pago de las frecuencias adjudicadas. Nos preocupa sobre todo, el manejo discrecional sobre los fondos públicos que ha caracterizado al Ejecutivo durante sus años de gobierno.
También nos preocupa que el Estado argentino siga haciendo las veces del Estado “bobo”, tal como ocurrió con YPF, premiando a las TELCO beneficiadas con el marco privatizador de los 90, las que no invirtieron e incumplieron los compromisos asumidos. Si bien celebramos que el Estado invierta en el desarrollo tecnológico y satelital, nos preocupa que los esfuerzos realizados por el Estado tanto en ARSAT, como tendido de fibra óptica, sean exclusivamente capitalizados por multinacionales a las que poco les importar el interés nacional. ¿Acaso no era esta la oportunidad de fijar una política de Estado con una mirada estratégica y vocación de futuro?

Consideramos que en materia de telecomunicaciones necesitamos una normativa moderna y actualizada, pero ello requiere utilizar en su extensión los mecanismos constitucionales pertinentes. Es decir, un proceso de debate en ambas cámaras, convocando a la totalidad de los sectores que son relevantes vinculados a esta problemática. En el presente año, los asesores de la Comisión de Comunicaciones e Informática estuvieron trabajando algunos de los temas que se expresan en este proyecto de ley. Creemos que se debe continuar con esa práctica. Para no tener una  ley de apuro según las mayorías circunstanciales, sino una ley que pueda aglutinar el mayor grado de consenso posible.

Por todo ello aconsejamos el rechazo a la presente iniciativa y que se retorne a un proceso de debate amplio y profundo dentro de la comisión de Comunicaciones e Informática.